L'impasse libico tra immobilismo delle Nazioni Unite e tentativi isolati di risoluzione

L'impasse libico tra immobilismo delle Nazioni Unite e tentativi isolati di risoluzione
Osmedreloaded n. 2 Febbraio 2017

Lo scorso 8 febbraio si è tenuto in Consiglio di sicurezza un dibattito nel corso del quale lo Special Representative of the Secretary-Generale capo della United Nations Support Mission in Libya (UNSMIL), Martin Kobler, ha illustrato la situazione presente nel Paese e lo stato di avanzamento del processo di pace. Sebbene si trattasse di un incontro abbastanza atteso, dal quale ci si aspettava che emergesse, almeno in linea generale, l’approccio che gli Stati membri intendono adottare per superare l’attuale situazione di impasse del processo di transizione libico, descritta anche nel precedente contributo pubblicato su questo osservatorio, la riunione non si è caratterizzata, in realtà, per un’attiva partecipazione dei delegati presenti. A parte l’intervento del rappresentante boliviano e di quello uruguaiano, infatti, nessuno dei partecipanti ha espresso la propria posizione sull’argomento. Nemmeno l’Italia ha chiesto di prendere parola, nonostante sia il Paese che più di tutti negli ultimi mesi si stia adoperando per rafforzare le legittimità del governo di Sarraj e per riattivare un sistema di normali relazioni internazionali con la Libia. Determinanti in tal senso sono le scelte del nostro governo di essere il primo Paese a riaprire l’ambasciata a Tripoli e di concludere un discutibile, quantomeno sotto un profilo giuridico, accordo internazionale con il Governo di riconciliazione nazionale, in materia di contrasto all’immigrazione illegale, traffico di esseri umani, contrabbando e rafforzamento della sicurezza delle frontiere.

Un simile “silenzio” da parte dei membri del Consiglio di sicurezza è probabilmente una dimostrazione del fatto che a livello internazionale gli Stati non hanno ancora trovato una strategia condivisa su come agire nel territorio libico, per cui preferiscono affrontare la questione fuori dal contesto ONU, tramite azioni individuali o a carattere regionale, senza considerare, tuttavia, l’impatto negativo che una frammentazione degli sforzi può avere sul processo di transizione della Libia verso una situazione di pace e stabilità istituzionale.

Per alimentare il dibattito e discutere sulle iniziative da adottare nel breve periodo, gli Stati, oltre che limitarsi ad ascoltare quanto esposto da Kobler, avrebbero, ad esempio, potuto sfruttare l’occasione di quest’incontro per prendere in esame la lettera contenente proposte di emendamento al Libyan Political Agreement, che il 2 gennaio 2017 il Presidente della House of Representatives of Libya, Agila Saleh Issa Gwaider, ha trasmesso al Segretario generale delle Nazioni Unite. Si tratta di proposte che, sebbene in alcuni casi generiche, affrontano tematiche fondamentali, soprattutto perché Gwaider le ha ritenute una conditio sine qua non per il riconoscimento formale del LPA. Senza entrare approfonditamente nel merito, infatti, sono soprattutto richieste di modifica alle parti del LPA che riguardano gli aspetti militari, cioè una delle principali questioni che stanno causando il rallentamento del processo di pace. In particolare, si chiede una revisione dell’art. 8 par. 2 lett. a, la cui versione attuale prevede che il Presidency Council of the Council of Ministersassuma il ruolo di Supreme Commander of the Libyan army. In tal senso, anche se non vengono rese noto le modifiche precise che si intende apporre a tale disposizione, viene affermato, in termini più generici, che «the additional provisions of the Political Agreement should be addressed so as preserve the continuity of the military and its freedom from political influence». Inoltre, viene avanzata l’idea che il Presidency Council, per migliorarne l’efficienza, assuma una composizione più ristretta, passando dagli attuali nove rappresentati a tre, sulla base di una distribuzione geografica per le tre principali regioni di influenza.

L’esigenza di avviare una discussione sulle possibili modifiche al LPA è stata fatta presente anche da Kobler durante la già richiamata riunione del Consiglio di sicurezza dello scorso febbraio. In quella sede, il capo della UNSMIL ha descritto una situazione poco incoraggiante, affermando che nel corso dell’ultimo anno sono stati compiuti pochi progressi e che«Libyans are not yet in a position to address the root causes of division». La situazione nel Paese, quindi, rimane caratterizzata da una lacerante divisione interna, a causa della quale potrebbero formarsi nuovi gruppi armati, che si aggiungerebbero a quelli già in conflitto. In questo contesto, neanche la sconfitta militare dell’ISIL può essere considerata come una vittoria definitiva, in quanto la perdurante situazione di instabilità crea il rischio che tale organizzazione possa, nel breve periodo, riaffermarsi e riacquisire il controllo di alcuni territori. Per questo motivo, sottolinea Kobler, è importante che si affronti con urgenza l’aspetto più problematico del processo di transizione libico, cioè quello militare, in particolare «the question of the supreme commandership of the Libyan army; the chain of command of the army and in particular the role of General Haftar». Nell’affrontare tali questioni, tuttavia, è necessario che l’ONU riacquisti quel ruolo di guida che al momento sembra aver smarrito, così come dimostrato anche dallo scarso coinvolgimento con il quale i membri del Consiglio di sicurezza hanno preso parte ad una riunione che affrontava temi particolarmente sensibili, che avrebbero meritato un dibattito decisamente più approfondito. Fra gli argomenti oggetto di discussione, oltre a quelli appena richiamati, avrebbe, infine, dovuto esserci quello riguardante la revisione del mandato dell’UNSMIL, in prospettiva di un suo rafforzamento, così come era stato annunciato nel dibattito che ha preceduto l’adozione della risoluzione 2323 del dicembre 2016, con la quale è stata prorogata la missione delle Nazione delle Nazioni Unite in Libia per un periodo di ulteriori nove mesi.

In questo scenario di immobilismo in ambito di Nazioni Unite, probabilmente dovuto alla mancata condivisione fra le grandi potenze sulle politiche da perseguire, il processo di transizione libico è caratterizzato da iniziative autonome a carattere regionale, che sono, tuttavia, influenzate dai diversi interessi presenti e dalla volontà dei singoli Stati di affermare la propria influenza sul territorio. In tal senso, fra le recenti attività promosse occorre ricordare l’incontro tenutosi al Cairo lo scorso 21 gennaio fra gli Stati confinanti con la Libia (Egitto, Sudan, Algeria, Chad, Niger e Tunisia), insieme ad alcuni rappresentanti dell’Unione africana e della Lega degli Stati arabi, durante il quale si è ribadito che il processo di transizione debba avvenire senza che si realizzino nuovi interventi militari esterni. D’altronde, per gli Stati al confine con la Libia l’esigenza principale, oltre alla stabilizzazione interna del Paese, e che si evitino nuove situazioni di conflitto internazionale, le quali potrebbero avere ripercussioni negative su tutta la regione.

Oltre alle tematiche trattate durante il summit, inoltre, assumono particolare interesse le dichiarazioni che subito dopo ha rilasciato il ministro degli esteri egiziano, il quale ha espresso la propria intenzione «to convene direct talks between the leaders of the Presidency Council, the House of Representatives and Haftar».

Anche a livello dell’Unione europea la questione libica continua a rimanere al centro dell’attenzione, soprattutto per quanto riguarda gli aspetti di maggior interesse fra i suoi Stati membri, come la questione migratoria. Tale problematica è stata affrontata il 3 febbraio scorso nel summit informale di Malta fra i Capi di stato e di governo dell’UE. In quell’occasione è stato ribadito il sostegno al Presidency Council e al Government of National Accord backed by the United Nations e sono state individuate alcune priorità, esclusivamente legate alla crisi migratoria, da perseguire. Fra queste, le principali prevedono«a) training, equipping and supporting the Libyan national coast guard; b) further efforts to disrupt the business model of smugglers; c) improving the socio-economic situation of local communities in Libya, especially in coastal areas and at Libyan land borders on the migratory routes; d) seeking to ensure adequate reception capacities and conditions in Libya for migrants, together with the UNHCR and IOM». Si tratta, evidentemente, di iniziative tese a ridurre le partenze dalle coste libiche verso l’UE, così da superare una delle principali questioni di divisione fra gli Stati membri, cioè quella di una maggiore solidarietà fra Paesi dell’UE nella gestione dei flussi migratori, in applicazione, appunto, del principio di solidarietàe di equa ripartizione delle responsabilità previsto dall’art. 80 del TFUE.

Nell’ambito delle iniziative autonome per affermare la propria influenza in Libia, infine, una particolare attenzione deve essere rivolta alle politiche avviate dall’Italia per ritagliarsi un ruolo politico importante in quest’area. Come noto, infatti, il nostro governo è stato il primo ad optare per la riapertura dell’ambasciata a Tripoli, nonostante la fragile situazione in termini di sicurezza. Inoltre, è certamente di interesse l’accordo fra l’Italia e la Libia sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all'immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere. Questo, in termini estremamente sintetici, prevede che l’Italia offra aiuto economico e supporto di natura tecnica alla Libia, in modo che Tripoli possa migliorare la sua capacità di controllo delle frontiere e, di conseguenza, possa ridurre le partenze verso l’Italia. In quest’ottica, l’accordo prevede che i finanziamenti vengano usati per migliorare la situazione dei centri di accoglienza libici, che in un rapporto congiunto dell’UNSMIL e dell’Office of the High Commissioner for Human Rights, adottato il 13 dicembre scorso, sono stati aspramente criticati per le loro situazioni disastrose e per i gravi maltrattamenti compiuti al loro interno.

Oltre alle questioni riguardanti il suo contenuto, occorre fare anche alcune brevi osservazioni sulla natura giuridica di tale trattato, senza, tuttavia, poter approfondire in questa sede tale questione. Nell’intento del governo italiano, infatti, sarebbe un accordo in forma semplificata, cioè che entra in vigore al momento della firma. Sembra, tuttavia, discutibile che, sotto un profilo di diritto interno, un accordo di simile natura possa produrre effetti giuridici senza la ratifica del Presidente della Repubblica, previamente approvata dalle Camere, così come previsto dagli articoli 80 e 87 della nostra costituzione. Secondo la nostra prassi costituzionale, infatti, gli accordi in forma semplificata dovrebbero essere solo quelli che contengono disposizioni di esecuzione di trattati precedentemente conclusi ed entrati in vigore o quelli di natura puramente amministrativa o tecnica. Nel caso di specie, invece, nonostante l’accordo abbia ad oggetto sostanzialmente impegni di natura finanziaria, la materia trattata sembra avere una importante natura politica. Non sembra nemmeno condivisibile l’idea che l’accordo in questione possa essere considerato come un trattato che prevede misure di esecuzione del precedente «Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra la Repubblica italiana e la Grande Giamahiria araba libica popolare socialista, firmato a Bengasi il 30 agosto 2008». Quest’ultimo, infatti, era stato concluso con un soggetto giuridico ormai estintosi, di cui l’attuale governo Sarraj non dovrebbe considerarsi successore. Inoltre, potrebbe essere soggetta ad osservazioni critiche l’idea di stipulare un accordo internazionale su una materia delicata come quella della migrazione e della gestione delle frontiere con un governo che attualmente, nonostante l’ampio riconoscimento internazionale, non gode del controllo effettivo del territorio.

Riassumendo quanto fin qui detto, quindi, emerge un quadro ancora caotico, caratterizzato da un’aspra conflittualità interna fra i diversi gruppi armati presenti nel territorio e dall’assenza di un governo che riesca ad avere un controllo effettivo del territorio. In questo scenario, il principale nodo da sciogliere resta quello di natura militare ed, in particolar modo, del ruolo che deve ricoprire nel processo di transizione il General Haftar, che sembra godere di un crescente supporto da parte di diversi Stati. A questo proposito, sarebbe auspicabile le Nazioni Unite tornino ad essere la sede nell’ambito della quale discutere le politiche da adottare in maniera condivisa, limitando le iniziative autonome dei singoli Stati. Il debole ruolo dell’ONU in questa fase è, probabilmente, l’aspetto più critico dell’attuale processo di transizione. Come si è provato a mettere in evidenza in questo breve contributo, infatti, le iniziative autonome sono ovviamente condizionate a) dagli interessi particolari che hanno rispetto a quel territorio i singoli Stati; b) dalla volontà di ciascun Stato, o gruppo di Stati, di rafforzare la propria influenza politica sulla Libia. Invece, se le strategie politiche fossero elaborate in maniera condivisa in seno alla comunità internazionale, queste potrebbero produrre risultati efficaci nel medio e lungo periodo.

Richiamando, quindi, l’intervento di Kobler dell’otto Febbraio scorso in Consiglio di sicurezza, da cui ha preso spunto questo breve contributo, sarebbe auspicabile che le questioni riguardanti la Libia «take place under the umbrella of the United Nations», ma che, comunque, «the political process be Libyan-led and Libyan owned».

27/02/2017

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