L'Unione europea a 60 anni dai Trattati di Roma

L'Unione europea a 60 anni dai Trattati di Roma
Osmedreloaded n. 3 marzo 2017

Secondo l’art. 1 del TUE, il Trattato di Lisbona segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni sono prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini. Questo principio giuridico della “ever closer Union”, che sin dall’entrata in vigore dei Trattati di Roma, di cui si sono appena celebrati i 60 anni dalla firma, ha guidato il processo di integrazione europea, sembra oggi quello maggiormente messo in discussione. Per la prima volta da quando i 6 Paesi fondatori hanno dato vita alle Comunità europee, oggi diventate Unione europea, il processo di integrazione sembra procedere verso una direzione regressiva, piuttosto che evolutiva, che già poteva, peraltro, prefigurarsi dalla lettura del Trattato di Lisbona. Mai come oggi si è percepito così forte il timore di assistere alla realizzazione della disintegrazione europea, invece che ad una sua integrazione sempre più stretta.

Le ragioni di una simile crisi sono molteplici e complesse. In primo luogo, vi è certamente la decisione del Regno Unito di attivare entro la fine di marzo la procedura di recesso prevista dall’art. 50 TUE. La Brexit, infatti, comporterà per la prima volta un restringimento dei confini europei e crea il rischio di un effetto domino in altri Stati, nei quali l’UE non ha grande consenso fra la popolazione. Fra questi, l’attenzione delle istituzioni, ed in generale di tutti i pro-Erope, è rivolta alla Francia, dove si teme che alle prossime elezioni presidenziali possa verificarsi un’affermazione del Front National di Marine Le Pen. Infatti, sebbene sia quasi impossibile il successo al ballottaggio, un eccessivo consolidamento di popolarità del principale partito euroscettico francese, costituirebbe una nuova minaccia per la già fragile UE. In tal senso, si deve ricordare che in Olanda, altro Paese in cui sta dilagando il dissenso dei confronti di Bruxelles, il partito anti-europeista di Geert Wilders, nonostante non sia riuscito nell’impresa di ottenere la maggioranza dei seggi in Parlamento, ha mostrato una considerevole crescita.

A proposito di Brexit e di possibili effetti domino, tuttavia, a parere di chi scrive è opportuno introdurre alcuni elementi d’analisi, spesso trascurati dall’opinione pubblica e dai commentatori. Si deve, infatti, ricordare che, se non ci fosse stata un’opera di pressante persuasione da parte degli Stati Uniti d’America, molto probabilmente l’adesione del 1973 non avrebbe mai avuto luogo. Adesione, fra l’altro, già messa in discussione due anni dopo, quando, nel 1975, il governo laburista di Harold Wilson ha indetto il primo referendum sulla permanenza nella CEE. All’epoca, quindi, da un lato il Regno Unito non mostrava interesse nei confronti nel progetto europeo, dall’altro i Paesi membri della CEE non sembravano gradire una presenza così ingombrante come quella britannica.

L’atteggiamento del Regno Unito negli anni ha chiaramente frenato il processo di integrazione europea, quantomeno per gli aspetti che riguardano l’approfondimento istituzionale. Ad ogni riforma dei Trattati o ad ogni altra tappa tesa a rendere più vicini i Paesi europei, il governo inglese ha cercato di limitare i suoi vincoli nei confronti degli altri Stati membri, negoziando condizioni particolari di membership (aut aut). Basti ricordare, fra le altre cose, che ad oggi non fa parte dell’euro, non ha aderito allo Spazio Schengen e partecipa in maniera molto limitata agli aspetti più innovativi del Trattato di Lisbona, cioè quelli in materia di spazio di libertà sicurezza e giustizia. Quest’intento di rallentare l’integrazione europea ha raggiunto la sua massima manifestazione nella lettera che l’allora Primo ministro David Cameron ha inviato al Presidente del Consiglio europeo Donald Tusk, contenete alcune proposte di rinegoziazione delle condizioni di adesione del Regno Unito all’UE. In quel documento, fra le altre pretese, si chiedeva di riconoscere al Regno Unito, in a formal, legally-binding and irreversible way, il privilegio di non essere più vincolato all’obbligo giuridico previsto dall’art. 1 TUE di procedere verso un’Unione sempre più stretta. Con un colpo di spugna, quindi, David Cameron voleva cancellare, in maniera formale e giuridicamente vincolante, uno dei principi fondanti che ha guidato il processo di integrazione negli ultimi 60 anni, trasformando il cammino dell’Europa da una “ever closer Union” ad una “never closer Union”. L’uscita, quindi, di un Paese così reticente al rafforzamento dell’unione fra gli Stati europei, sebbene possa creare gli svantaggi da più parti messi in evidenza, può certamente essere uno stimolo per riprendere il cammino verso un’integrazione più approfondita, anche in settori di natura politica, quali la politica comune di difesa.

Oltre alla questione Brexit, l’UE che festeggia i 60 anni dai Trattati di Roma, è certamente indebolita da altri fattori di crisi. Fra questi, un argomento che merita alcune riflessioni è quello dell’immigrazione e della tutela dei diritti umani. Le numerose crisi internazionali che si sono manifestate negli ultimi anni, come quelle in Siria ed in Libia, hanno generato un massiccio e continuo flusso di migranti che, soprattutto attraverso la rotta balcanica e quella mediterranea, tenta di raggiungere i Paesi dell’UE. Questo fenomeno ha mostrato l’incapacità dell’UE di rispondere in maniera collettiva, salvaguardando i diritti fondamentali delle persone coinvolte. Invece di dare concreta applicazione al principio di solidarietà ed equa ripartizione di responsabilità, previsto dall’art. 80 TFUE, gli Stati membri hanno adottato risposte individuali di tipo repressivo. Oltre a rigettare le richieste di condivisione delle responsabilità provenienti da alcuni dei principali Stati di primo arrivo, come l’Italia, alcuni Paesi, per evitare l’ingresso dei migranti nel loro territorio, hanno deciso di costruire barriere fisiche ai propri confini, in totale violazione dei diritti umani garantiti ai sensi dell’art. 6 del TUE, oltre che delle norme in materia di libera circolazione delle persone.

In questa materia, appaiono criticabili anche le misure adottate dalle stesse istituzioni europee, come l’accordo con la Turchia, aspramente contestato dalla Mediatrice europea, proprio perché la sua conclusione non è stata preceduta da un puntuale human rights assessment. Di tale accordo, fra l’altro, è dubbia la stessa natura giuridica, dal momento che la sua adozione non ha seguito la procedura di conclusione dei trattati fra UE e Stati terzi prevista dall’articolo 218 TFUE. Per tale motivo, non è chiaro se debba essere considerato come un accordo nullo o se, come sostenuto dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nel caso NF v. Council del febbraio 2017, non sia da considerare come un accordo fra l’Unione europea e la Turchia, ma fra quest’ultima e gli Stati membri dell’UE. Quest’ultima ipotesi, oltre a sollevare diverse incertezza di natura giuridica, che non possono essere qui esaminate, lascia irrisolta la questione del suo finanziamento.  Occorre cioè capire su chi ricadano gli ingenti oneri finanziari da esso determinati.

La crisi migratoria, quindi, è la questione che, più di tutte, sta mostrando l’incapacità degli Stati di restare uniti di fronte alle sfide attuali e, soprattutto, sta comportando il più basso livello di tutela di diritti umani all’interno dei confini dell’UE, almeno da quando, con il Trattato di Maastricht, questi sono esplicitamente disciplinati dal diritto primario.

I valori fondamentali dell’UE, tuttavia, non sono minacciati solo dalle risposte all’emergenza migratoria, ma anche da altri recenti eventi che coinvolgono alcuni Stati membri. Fra questi, si deve velocemente richiamare la questione polacca. È, infatti, noto che il governo polacco ha adottato una serie di leggi e atti aventi forza di legge che, di fatto, precludono ogni forma di autonomia alla Corte costituzionale. Queste disposizioni contravvengono chiaramente i valori fondamentali dell’UE, previsti all’art. 2 del TUE, secondo il quale l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze.

Fra l’altro, la questione polacca ha fatto emergere un’ulteriore criticità del sistema UE, cioè l’attivazione, finora mai avvenuta, del meccanismo previsto dall’art. 7 TUE, con il quale si possono sospendere alcuni dei diritti derivanti ad uno Stato membro dall’applicazione dei trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato membro in seno al Consiglio, nel caso in cui questo violi gravemente i valori previsti dall’art. 2. Così come in passato, anche nei confronti della Polonia, infatti, tale procedura non è stata attivata, perché, richiedendo il voto all’unanimità da parte del Consiglio, sarebbe stata certamente bloccata dall’Ungheria, che aveva già espresso la sua contrarietà ad una simile opzione. D’altronde, l’Ungheria ha tutto l’interesse ad ostacolare la procedura ex art. 7, considerando che le politiche anti-migranti che sta attuando potrebbero essere oggetto della medesima procedura.

Di fronte ad un abbassamento degli standard di tutela dei diritti e dei valori democratici in diversi Stati dell’UE, oltre che ad una riaffermazione di alcune forme radicali di nazionalismo, sarebbe forse il caso di prevedere l’applicazione del meccanismo ex art. 7 TUE a maggioranza qualificata.

Infine, a parere di chi scrive, un altro fattore che sta determinando il massimo livello di disaffezione dei cittadini europei rispetto all’Unione, da quando sono stati firmati i trattati di Roma, è la poca trasparenza del processo decisionale delle istituzioni, soprattutto per quanto riguarda gli atti di natura legislativa. Come più volte richiamato dalla Mediatrice europea, le istituzioni dovrebbero rendere maggiormente partecipi i cittadini, in modo che questi siano a conoscenza di quando e come vengono adottati gli atti. In tal senso, ad esempio, è urgente una più chiara disciplina in materia di lobbying, così che le persone non nutrano il sospetto che l’adozione delle norme europee sia influenzata esclusivamente da alcuni grandi portatori di interessi.

Alla luce delle criticità appena esposte, ci si aspettava che il 25 marzo scorso gli Stati non si limitassero a celebrare i 60 anni dai Trattati di Roma, ma che cogliessero l’occasione per avanzare qualche proposta concreta e attuabile su come rilanciare il processo di integrazione europea. Naturalmente, nessuno aveva la pretesa che questa data segnasse “l’inizio della nuova Europa”, ma era quantomeno auspicabile che i rappresentanti dei 27 Stati presenti mostrassero una certa capacità di indirizzo politico. In altri termini, che dessero dimostrazione di condividere, almeno in linea di massina, una strategia da seguire per rafforzare l’Unione europea e contenere il sempre più dilagante euro-scetticismo.

Dall’incontro di Roma, invece, è emerso che gli Stati membri sono ancora confusi e non hanno identificato, nemmeno in termini approssimativi, le politiche che intendono adottare e attraverso quali strumenti giuridici pensano di procedere.

La Dichiarazione firmata dai 27 Capi di Stato e di Governo e dai Presidenti del Consiglio europeo e della Commissione, infatti, è un documento molto breve ed estremamente light, che contiene una generica manifestazione di volontà «di creare un’Europa più forte e più resiliente, attraverso un’unità e una solidarietà ancora maggiore tra gli Stati membri  e nel rispetto di regole comuni», indicando poi quattro principali macro-obiettivi: a) un’Europa più sicura; b) un’Europa prospera e sostenibile; c) un’Europa sociale; d) un’Europa più forte sulla scena mondiale.

Appare, quindi, ovvio che una manifestazione di intenti così generica, con un approccio ampio e trasversale, difficilmente si presta a sviluppi significativi sul piano istituzionale. Infatti, ciò che allo stato attuale non è ben chiaro è come gli Stati membri intendano rafforzare l’Europa. Aspetto sula quale i 27 leader europei non si sono soffermati nemmeno in occasione delle celebrazioni di Roma.

A tal proposito, prima dell’incontro dello scorso 25 marzo sembrava che la maggioranza degli Stati membri condividesse l’idea avanza dalla Commissione europea nel “Libro bianco sul futuro dell’Europa: le strade per l’unità nell’UE a 27” di Europa a due velocità. Secondo quest’idea l’UE a 27 dovrebbe continuare secondo la linea attuale, ma consente agli Stati membri che lo desiderano di fare di più assieme in ambiti specifici, come la difesa, la sicurezza interna o le questioni sociali.

Dalla lettura della Dichiarazione di Roma, tuttavia, sembra che una simile possibilità sia stata quantomeno ridimensionata, probabilmente per venire in contro alle esigenze manifeste dai Paesi dell’est, soprattutto la Polonia, i quali avevano il timore di restare estranei da eventuali forme di integrazione più stretta fra alcuni Stati. Nel testo della Dichiarazione, infatti, viene affermato in maniera decisa che Union «is undivided and indivisible». Senza fare, invece, alcun riferimento preciso alle cooperazioni rafforzate o ad un’Unione a doppia velocità, viene riconosciuta, in termini abbastanza approssimativi, la possibilità che si possa procedere «at different paces and intensity where necessary», ma, in linea con quanto fatto in passato, conformemente a quanto disposto in materia dai trattati. In pratica, viene fatta una piccola apertura alla possibilità di un’integrazione più stretta fra alcuni Stati, ma senza che modificare l’attuale sistema.

In tema di Europa a due velocità, d’altronde, è opportuno fare alcune brevi riflessioni. Sotto un profilo politico, si deve, innanzitutto, precisare che l’Europa a due velocità non sarebbe una novità, ma è una strada già percorsa in passato. Proprio il Regno Unito, come messo precedentemente in evidenza, è svincolato da diversi obblighi a cui sono sottoposti gli altri Stati membri. Il risultato è stato un graduale allontanamento di questo Paese dal progetto unionista, culminato con l’avvio della c.d. Brexit.

Pertanto, se la doppia velocità, da eccezione, diventasse la regola, il rischio sarebbe quello di innescare un processo di progressivo allontanamento fra gli Stati membri.

Anche sotto un profilo giuridico, sembra difficilmente perseguibile la strada della doppia velocità. A parte le cooperazioni strutturate permanenti, che si applicano in materia di difesa, l’unico strumento in tal senso messo a disposizione dai tratti è quello delle cooperazioni rafforzate. Queste, tuttavia, sono pensate per settori limitati, solo fra le materie di competenza esclusiva dell’Unione. Non sembrano, quindi, idonee a realizzare un generale doppio livello di integrazione in tutte le aree su cui si sviluppa l’integrazione europea.

Allo stato attuale, quindi, le uniche strade realisticamente percorribili sembrano due:

a)rinunciare all’idea di estendere il processo di integrazione in ulteriori settori rispetto a quelli attuali, mantenendolo fermo a quanto previsto dal trattato di Lisbona. In questo caso, ovviamente, le istituzioni, per riavvicinare i cittadini all’UE e per contenere l’euro-scetticismo, dovrebbero impegnarsi a rivedere in alcune aree le politiche europee. Ad esempio, favorendo maggiormente lo sviluppo e l’occupazione o concentrandosi molto sulle politiche sociali. Inoltre, dovrebbero modificare i meccanismi attraverso cui operano rendendoli più trasparenti e accessibili alle persone;

b) seguire l’ambizioso progetto di rafforzare sostanzialmente il processo di integrazione europea, soprattutto nei settori di natura politica, come la politica estera e quella di difesa. In questo caso, l’unica strada giuridicamente percorribile sarebbe quella di avviare un processo di revisione dei trattati. Quest’opzione, tuttavia, non sembra percorribile, perché richiederebbe la ratifica del nuovo eventuale trattato da parte di tutti gli Stati membri. Paradossalmente, sarebbe più semplice creare una “Nuova Europa”, fra un nucleo duro di Stati membri, piuttosto che modificare in maniera sostanziale l’attuale natura dell’Europa a 27.

In ogni caso, prima di avviare una “nuova fase costituente” che possa determinare un decisivo cambio di passe del processo di integrazione europea, sarà necessario attendere il risultato delle prossime elezioni politiche in Francia, Germania ed Italia.

31/03/2017

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