Quale prospettiva per il futuro della Libia a poco più di un anno dalla conclusione del Libyan Political Agreement?

Quale prospettiva per il futuro della Libia a poco più di un anno dalla conclusione del Libyan Political Agreement?
Osmedreloaded n.1 Gennaio 2017

Poco più di un anno fa, il 17 dicembre del 2015, è stato concluso a Skhirat, in Marocco, il Lybian Political Agreement (LPA), un accordo mediato dalle Nazioni Unite fra i diversi gruppi protagonisti della c.d. crisi libica, che avrebbe dovuto rappresentare il primo passo del processo di normalizzazione e di stabilizzazione del territorio. In quell’occasione, la Comunità internazionale ha manifestato un grande entusiasmo per il risultato conseguito e per le prospettive di pacificazione interna. L’allora Segretario generale delle Nazioni Unitite, Ban Ki Moon, ad esempio, lo definì un momento storico, dopo mesi di tumulti ed incertezza, che avrebbe guidato “to the establishment of a single Government of National Accord and national institutions that will ensure broad representation”. Secondo Ban Ki Moon, quindi, il LPA avrebbe dato l’avvio ad un veloce processo di stabilizzazione che si sarebbe concluso con la creazione di uno Stato democratico fondato sui principi di inclusione, tutela dei diritti umani e rispetto della rule of law. In termini simili, il capo della missione delle Nazioni Unite in Libia (UNSMIL), affermò che il LPA, dopo un periodo di divisione politica e aspra conflittualità, avrebbe segnato l’inizio di una nuova fase di transizione politica e consolidamento istituzionale “towards a peaceful, secure and prosperous Libya”. A distanza di un anno, quindi, è possibile tracciare una prima valutazione sull’efficacia finora mostrata del LPA e, anche alla luce della attuale situazione in Libia e degli avvenimenti più recenti che si sono verificati, provare a formulare qualche considerazione sul possibile scenario futuro per il Paese.

Prima di procedere in questa analisi, naturalmente, sarà necessario ricostruire, anche se brevemente, gli aspetti essenziali dell’Accordo del dicembre 2015, in modo da poter meglio comprenderne i punti di debolezza e avere gli strumenti di analisi necessari per esaminare lo scenario presente.

Il LPA è il risultato di un processo negoziale durato circa un anno e mediato dalle Nazioni Unite, attraverso il lavoro svolto dai suoi Rappresentati speciali Bernardino León, fino al novembre 2015, e Martin Kobler, per tutto il periodo successivo. L’obiettivo delle Nazioni Unite era quello di riportare la stabilità all’interno del Paese, attraverso la creazione di un governo unitario che potesse rappresentare gli interessi di tutti gli attori interessati. Si tratta, come evidente, di un intento molto ambizioso, forse troppo se si tiene conto della situazione di quasi anarchia istituzionale in cui versava il Paese. Al momento della sua firma, infatti, oltre all’ormai consolidata affermazione di due governi paralleli, cioè quello islamista di Tripoli e quello di Tobruk, riconosciuto come il governo legittimo da parte della Comunità internazionale, il contesto libico era caratterizzato dalla proliferazione sempre più preoccupante di diversi gruppi armati, dalle crescenti tensioni fra le numerose etnie tribali e dall’affermazione di gruppi terroristici legati all’ISIS. I due governi insediatisi a Tripoli e Tobruk, sebbene siano stati i principali attori coinvolti nel processo che ha portato all’adozione del LPA, rappresentavano, quindi, solo un piccolo segmento del complesso scenario libico. In tale situazione, pertanto, un efficace processo di pacificazione avrebbe dovuto tener conto di tutti i fattori che da ormai 5 anni rendono quella libica una delle crisi contemporanee più complesse da affrontare. L’idea, invece, di risolvere la situazione trovando una sorta di compromesso politico fra i due governi esistenti era fallimentare in partenza, dal momento che appariva evidente come questi, anche cooperando, non sarebbero stati in grado di amministrare l’intero territorio, garantendone una condizione di sicurezza sufficiente.

Il principio di inclusione, d’altronde, dovrebbe essere il pilastro fondamentale di tutte le strategie di institution-building promosse dalle Nazioni Unite. Si deve, infatti ricordare che i due principi fondamentali che regolano le operazioni di consolidamento della pace, così come emerge da tutti i documenti delle Nazioni Unite in materia, sono quelli di national ownership e di inclusivity, in base ai quali le politiche di rafforzamento istituzionale devono essere internally-led. Un simile approccio, a parere dello scrivente, si caratterizza per due aspetti peculiari, cioè il fatto che a) si pone l’obiettivo di favorire processi di pacificazione più solidi e di lungo periodo, in quanto hanno una natura sostanzialmente endogena, anche se mediati dalla Comunità internazionale, e perché mirano al coinvolgimento di tutti i gruppi protagonisti di una crisi; b) richiede negoziati più complessi e tempi più lunghi per consolidamento istituzionale, anche perché lo scopo nel breve periodo non è semplicemente quello di creare un nuovo governo, ma quello di risolvere i motivi che hanno originato il conflitto.

Nel caso libico, dalla caduta del governo Gheddafi fino ad oggi, sembra che il limite dell’intervento internazionale sia stato proprio quello di aver trascurato i core-principles dell’institution building, concentrandosi quasi esclusivamente sul bisogno di creare un nuovo governo per il Paese. Tale esigenza è dovuta al fatto che la presenza di un governo c.d. legittimo, oltre rappresentare un affidabile interlocutore per la Comunità internazionale, semplifica, in termini giuridici, l’adozione di tutta una serie di altre misure all’interno del territorio, come le azioni armate contro i gruppi terroristici; il controllo delle frontiere, il dispiegamento di forze di peacekeeping, le operazioni mirate a controllare zone strategiche in termini di risorse naturali. Come certamente insegna il caso siriano, ma anche quello libico, il consenso da parte del governo legittimo all’intervento di Stati terzi all’interno dei suoi confini, è un requisito quasi essenziale per intraprendere misure di natura coercitiva. In assenza di un simile consenso, o di un governo che possa manifestarlo, come in Libia, è certamente più complesso per la Comunità internazionale agire conformemente al diritto internazionale. Tale difficoltà si amplifica nel caso in cui una divisione politica fra i suoi cinque membri permanenti paralizzi la capacità decisionale del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, cioè l’unico organo che, ai sensi del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, con il voto della maggioranza dei suo membri, inclusi i cinque membri permanenti, può approvare l’adozione di misure coercitive, comprese quelle implicanti l’uso della forza, all’interno di uno Stato. Da qui, quindi, la necessità di velocizzare l’insediamento di un nuovo governo in Libia, riconosciuto come legittimo dalla comunità internazionale, attraverso il metodo certamente più comune fra le grandi potenze, cioè quello delle elezioni democratiche. Questa esigenza, che a parere di chi scrive costituisce anche il principale aspetto critico nella gestione della crisi libica, ha influenzato anche il processo che ha portato alla conclusione del LPA nel dicembre 2015, determinandone un fallimento quasi scontato.

Per quanto riguarda il suo contenuto, il LPA ha creato un organo esecutivo ristretto, il Consiglio di Presidenza, composto da 9 membri e presieduto dal Premier Fayez Sarraj, a cui è stato affidato il compito di formare la lista dei membri che avrebbero dovuto costituire, dopo l’approvazione dell’Assemblea parlamentare, la House of Representatives, il futuro governo di unità nazionale, guidato sempre da Serraj. Una volta nominato, il governo avrebbe dovuto procedere alla riunificazione delle forze armate in un unico esercito nazionale e all’approvazione di una costituzione definitiva.

Questo progetto, tuttavia, è rimasto solo nella carta, perché la situazione reale del Paese si è sviluppata verso un’altra direzione. Il Consiglio di presidenza, infatti, non è riuscito ad insediarsi a Tripoli ed ha operato sotto forma di governo in esilio fra la Tunisia ed il Marocco. Da li ha continuato a riunirsi per tentare di trovare un accordo fra le fazioni di Tripoli e Tobruk su un governo di unità. Tale compromesso, tuttavia, non è stato ancora raggiunto, soprattutto perché il Consiglio di Presidenza non ha voluto affidare la Difesa al generale Haftar, leader delle Liberation National Army sostenuto dal governo di Tobruk. Oltre a quest’ultimo, comunque, anche il governo di Tripoli, si è rifiutato di collaborare con il Consiglio di Presidenza, minacciandolo di far arrestare Serraj se fosse entrato nel Paese. Nei fatti quindi, la Libia ha continuato a restare in una situazione di conflittualità, con la presenza di due governi antagonisti (ognuno con una sua assemblea parlamentare ed un gruppo militare di riferimento), diverse milizie armate, numerosi gruppi tribali esclusi dal processo di pacificazione e la sempre più minacciosa presenza dello Stato Islamico.

Nemmeno il suo insediamento nella capitale, in realtà solo parziale e grazie al supporto della Comunità internazionale del governo provvisorio di Serraj, avvenuto il 30 marzo 2016, e la dissoluzione del precedente Governo islamista di Tripoli guidato da Khalifah Ghweil,hanno determinato un particolare cambiamento della Situazione. Tobruk, infatti, ha continuato a non collaborare con Serraj e rigettare le proposte di governo presentate; il generale Haftar ha accresciuto la propria forza militare, soprattutto nell’area di Bengasi, trovando anche un crescente supporto internazionale da Paesi come l’Egitto e gli Emirati Arabi; i numerosi gruppi tribali che compongono la struttura sociale libica sono ancora esclusi dal dialogo e le milizie armate continuano a scontrarsi. Persino lo Stato Islamico, sebbene abbia perso il controllo di una parte del territorio, a seguito di azioni armate condotte da Stati terzi, non può certamente ritenersi sconfitto.

Di fronte a tale situazione, è suscettibile di critiche il comportamento tenuto dalle Nazioni Unite, che sni dal giorno dopo la firma dell’Accordo, agiscono come se in Libia esista, cioè quello guidato da Serraj, che disponga del controllo effettivo del territorio. A titolo esemplificativo, basta ricordare che pochissimi giorni dopo la conclusione del LPA, quando ancora il nascente governo operava dalla Tunisia, il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione 2259 con la quale ha invitato gli Stati a supportare il nuovo Governo libico e ha individuate le priorità che quest’ultimo avrebbe dovuto affrontare con urgenza, fra cui “[a)]to protect the integrity and unity of the National Oil Company, the Central Bank of Libya and the Libyan Investment Authority; […] [b)]to promote and protect human rights of all individuals within its territory and subject to its jurisdiction; […] [c)] to hold to account those responsible for violations of international humanitarian law and violations and abuses of human rights”.Questa, naturalmente, è solo la prima di una serie di risoluzioni adottate dal Consiglio di sicurezza durante l’ultimo anno, tese prevalentemente a controllare le risorse petrolifere, a gestire le frontiere per contenere fenomeni come il traffico di essere umani, a contenere ridimensionare la minaccia terroristica.

Come velocemente descritto in precedenza, l’intervento della Comunità internazionale in Libia ha seguito un approccio inverso rispetto ai modelli tradizionali di instituion-building. Infatti, in prima istanza si è tentato di creare un governo unitario, rinviando ad una fase successiva le questioni legate alla sua effettività e alla stabilizzazione interna del Paese. Un modello, a dire il vero, non del tutto innovativo nelle recenti attività di international crisis-management. Alla luce di ciò, essendo ormai trascorso più di un anno da quello che avrebbe dovuto essere un passaggio storico per la Libia, cioè la firma del LPA, si possono formulare alcune riflessioni sull’efficacia di un simile modello di intervento, che tengano conto dell’attuale situazione all’interno del Paese.

A tal fine, è certamente utile richiamare il recente rapporto, del 1° dicembre 2016, del Segretario generale delle Nazioni Unite, nel quale è stata messa in evidenza la situazione di caos in cui imperversa la Libia. A distanza di un anno dalla conclusione del LPA, infatti, il Consiglio di presidenza guidato da Serraj non ha ancora ottenuto il voto favorevole dell’Assemblea dei rappresentanti su una squadra di governo. Inoltre, lo stesso Serraj non è riuscito ad affermare il proprio controllo effettivo sul territorio, nemmeno nella zona di Tripoli. Il Segretario generale, infatti, ha “Tripoli remained under the control of a patchwork of armed groups with differing agendas and loyalties, from both Tripoli and the surrounding areas, including Misratah, which regularly led to clashes”.

La debolezza del governo Serraj è ulteriormente minacciata dal fatto che continuano a rimante attive le istituzioni parallele non riconosciute dalla Comunità internazionale, “attempting to assert authority despite their lack of legal status under the Libyan Political Agreement”. Queste, fra l’altro, riescono a controllare anche settori fondamentali dell’amministrazione territoriale, in particolare una parte della Banca centrale libica che ha sede a Bengasi. Inoltre, nelle ultime settimane sembra che si stiano riproponendo in questo scenario di crisi alcuni gruppi riconducibili all’ex Governo di Tripoli, guidato da Khalifa Ghwell, che vorrebbero ristabilire la loro autorità in quell’area del Paese e hanno, infatti, compiuto alcuni attacchi armati contro sedi istituzionali. Se i gruppi legati a Ghwell dovessero riuscire nell’intento di controllare nuovamente Tripoli, si ripresenterebbe una situazione caratterzzata dalla presenza di tre governi: a) quello di internazionalmente riconosciuto di Sarraj, nato dall’accordo di dicembre 2015; che, per motivi di sicurezza, potrebbe probabilmente tornare ad operare fuori dai confini nazionali;b) quello laico di Tobruk, in Cirenaica, guidato da Haftar, che può contare sull’appoggio del vicino Egitto, dagli Emirati arabi uniti e forse anche dalla Russia; c) il governo islamista di salvezza nazionale che si era autosospeso dopo l’arrivo di Sarraj a Tripoli, nel marzo 2016, guidato da Khalifah Ghweil, che ha il sostegno internazionale della Turchia.

In questo contesto, sotto il profilo militare sembra crescere la forza delle milizie guidate da Haftar, che cominciano a trovare alleati, soprattutto in chiave anti Serraj, anche in alcuni gruppi armati presenti nella parte occidentale del Paese. Pertanto, se le forze delle sue truppe dovessero continuare a crescere e ad espandersi territorialmente, Haftar potrebbe anche provare a realizzare il suo piano, nemmeno troppo nascosto, di controllare l’intera Libia. Tale operazione potrebbe essere certamente facilitata nel caso in cui si trovasse un accordo con i gruppi sotto il controllo di Ghweil.

Quale futuro per la Libia? A poco più di un anno dalla conclusione del LPA la situazione in Libia sembra più caotica di quanto si presentava alla vigilia di quello che fu definito un momento storico per il futuro del Paese. Il governo transitorio guidato da Serraj, appare privo di qualsiasi controllo effettivo del territorio, mentre le altre istituzioni parallele di governo, i gruppi armati e le varie milizie presenti nel Paese, piuttosto che indebolite, sembrano essersi rinvigorite. Prendendo come riferimento la più basilare descrizione di statualità secondo il diritto internazionale, cioè quella che prevede la presenza di un territorio, un popolo e un governo sovrano, con riferimento alla Libia non si può certo parlare dell’esistenza di uno Stato sovrano. Né, tantomeno, può dirsi che l’intervento della Comunità internazionale abbia prodotto risultati apprezzabili in tal senso. Allo stato attuale, sembra mancare non solo la presenza di un governo effettivo, ma anche quella di un popolo, anche se in questa sede non può certo approfondirsi la questione legata alla definizione di popolo.

Di fronte a tale situazione, la Comunità internazionale ha continuato ostinatamente a perseguire il suo intento di creare un governo, in modo da avere un interlocutore affidabile con il quale affrontare le questioni ritenute di primaria importanza, come la gestione delle risorse estrattive, il controllo delle frontiere e la lotta al terrorismo internazionale. In questo modo, tuttavia, ha trascurato la necessità di avviare preventivamente un processo di pacificazione quanto più inclusivo possibile, capace di trovare un compromesso fra tutti i gruppi politici e sociali e, soprattutto, fra i diversi gruppi armati e milizie presenti.

A seguito, quindi, del recente peggioramento della situazione interna e del palese fallimento mostrato dal LPA, la Comunità internazionale si trova davanti ad un bivio, nel quale deve scegliere fra: a) offrire il proprio sostegno all’unico gruppo che sembra in grado di ottenere in maniera coercitiva un controllo di tutto il territorio, cioè le forze legate ad Haftar; b) prendere atto dell’insuccesso mostrato dalle strategie finora adottate e, quindi, provare a riavviare i negoziati fra i diversi soggetti interessati, attraverso un processo che sia più inclusivo di quello precedentemente avviato e che non tenga conto esclusivamente dell’urgenza di organizzare libere elezioni e creare un governo. Ampliare, quindi, il raggio d’azione e coinvolgere tutti gli attori sociali, compre i gruppi armati e le milizie sparse per il territorio, in modo che il consolidamento della pace e il conseguente consolidamento istituzionale possano avere una forza endogena.

24 gennaio 2017

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