Prove di cooperazione nei Balcani occidentali: l’Open Balkan Initiative

I sei paesi dei Balcani occidentali – l’Albania, la Bosnia Erzegovina, il Kosovo, il Montenegro, la Macedonia del Nord e la Serbia – guardano da anni al processo di integrazione europea come una possibile soluzione alle sfide economiche e geopolitiche che caratterizzano la regione. Crescita economica e stabilità sociale sono difficilmente raggiungibili senza adeguati programmi di cooperazione transfrontaliera. Partendo da tale presupposto, nel 2019 il presidente serbo Aleksandar Vučić, l’ex primo ministro macedone Zoran Zaev e l’omologo albanese Edi Rama hanno proposto un ambizioso programma di integrazione regionale inizialmente noto come “Little Schengen”. Obiettivo: ridurre le limitazioni alle frontiere tra i paesi dei Balcani occidentali, favorendo così lo sviluppo economico dell’area e incentivando gli investimenti stranieri.

Dopo due anni di stallo dovuto alla pandemia, il progetto è stato rilanciato in occasione dell’Economic Forum on Regional Cooperation dello scorso luglio sotto il nuovo nome di Open Balkan Initiative, con l’intenzione di evidenziarne la possibile apertura anche a Bosnia Erzegovina, Kosovo e Montenegro. I primi risultati si sono concretizzati nella sottoscrizione di un accordo interstatale e di due Memorandum of Understanding. L’accordo prevede misure di mutua assistenza nel caso di catastrofi naturali. I memoranda mirano invece a rafforzare la cooperazione economica fra i tre paesi attraverso la libera circolazione di beni e capitali e la completa integrazione dei rispettivi mercati del lavoro. Si tratta di obiettivi a cui Albania, Macedonia del Nord e Serbia hanno lavorato anche lo scorso dicembre in occasione del primo Open Balkan Summit, che ha visto la firma di cinque ulteriori accordi: uno dedicato all’integrazione dei sistemi elettronici, fondamentale per la gestione telematica delle domande di lavoro, e i restanti quattro volti ad agevolare il commercio di prodotti di origine animale e vegetale.

I progetti di integrazione economica nei Balcani occidentali non sono certo una novità. L’Unione europea, ad esempio, coinvolge la regione in diverse iniziative volte a stimolarne lo sviluppo e a prepararne l’ingresso nella struttura europea. Tra queste risaltano il Central European Free Trade Agreement (Cefta) – avviato nel 1992 ed esteso ai Western Balkans Six nel 2006 – e il Berlin Process, lanciato dalla Germania nel 2014.

Quanto al Cefta, l’accordo ha un carattere prettamente economico e si articola intorno a quattro priorità: semplificazione delle attività di import-export, facilitazione dello scambio di servizi, attrazione di investimenti stranieri e introduzione di misure a tutela della legalità commerciale. Se le misure destinate agli investimenti ed alla trasparenza non hanno prodotto, ad oggi, risultati particolarmente significativi, l’agevolazione delle attività di import-export ha invece contribuito ad incrementare il commercio intraregionale di oltre il 37%, migliorando concretamente la competitività dell’area. Anche il Berlin Process lavora all’integrazione economica dei sei paesi – che, a tale proposito, sono stati recentemente inseriti in un Common Regional Market (Crm) basato sulle procedure commerciali europee – ma a questo primo obiettivo affianca attività di cooperazione in ambito politico e di sicurezza, sociale ed ambientale. 

L’elemento di novità dell’Open Balkan Initiative risiede dunque nel fatto che si tratta del primo progetto di cooperazione regionale nato su proposta degli stessi paesi balcanici e non a guida Ue. A tale riguardo, fin dal 2019 Vučić, Rama e Zaev hanno voluto precisare che il programma non intende sostituirsi al Cefta o al Berlin Process né interrompere il processo di adesione dei paesi balcanici all’Unione; al contrario, l’iniziativa servirebbe proprio a rafforzare il potenziale dell’area e ad aiutarla a soddisfare più velocemente i requisiti di ingresso previsti da Bruxelles. L’abolizione dei controlli alle frontiere potrebbe infatti ridurre considerevolmente le tempistiche degli spostamenti di merci e persone, mentre i lavoratori – che ad oggi possono muoversi soltanto con permessi specifici – potrebbero essere assunti nell’intera regione con un unico visto, rendendo di fatto più fluido il mercato del lavoro. Misure che, secondo quanto stimato dalla Banca mondiale, garantirebbero ai paesi aderenti un risparmio di circa 2.7 miliardi di euro all’anno e una significativa crescita economica. In quest’ottica, i tre leader sono concordi nel ritenere fondamentale il coinvolgimento anche di Bosnia Erzegovina, Kosovo e Montenegro: a detta di Zaev «l’Open Balkan Initiative è un processo avviato da Nord Macedonia, Albania e Serbia ma creato per il beneficio di tutta la regione», parole a cui Vučić fa spesso eco sottolineando che «tutti i sei paesi dovrebbero partecipare all’iniziativa indipendentemente dalle differenze esistenti».

Tale invito fatica tuttavia a trovare riscontro nei governi di Podgorica, Pristina e Sarajevo, i quali ritengono che il commercio intraregionale sia già agevolato dai programmi europei e che l’Open Balkan, pertanto, non sia altro che una superflua “duplicazione” di misure già in essere. A questa considerazione economica se ne aggiungono altre di carattere politico. La Bosnia Erzegovina, dal canto suo, teme che l’iniziativa possa mettere ulteriormente alla prova il proprio equilibrio interno. La Bosnia è uno Stato federale composto da due entità: la Federazione di Bosnia Erzegovina (a maggioranza croata e musulmana) e la Republika Srprska (a maggioranza serba). La Republika Srprska di Milorad Dodik, attraversata da un crescente sentimento separatista di cui abbiamo parlato in una precedente analisi, appoggia infatti l’iniziativa e preme affinché l’intero paese vi aderisca, adducendo di fatto un nuovo pretesto per aumentare la tensione con il governo centrale. Il premier kosovaro Albin Kurti rifiuta invece di aderire al progetto sostenendo che i Balcani occidentali sono ancora lontani dall’autosufficienza politica ed economica e che, di conseguenza, qualsiasi attività di cooperazione regionale dovrebbe essere condotta sotto l’occhio vigile dell’Unione europea. Una posizione che denota, in realtà, un timore più ampio: Kurti ritiene che l’Open Balkan Initiative nasconda il tentativo di costruire una “nuova Jugoslavia” a guida serba, la quale rafforzerebbe l’influenza di Belgrado e rischierebbe di scompaginare ancora una volta il già delicato assetto balcanico. Tale obiezione, sollevata anche da Bosnia Erzegovina e Montenegro, minaccia di incrinare ulteriormente le relazioni tra Pristina e Belgrado e di avere un effetto controproducente sul loro percorso di integrazione europea. In base ai “criteri di Copenaghen plus” del 2006, l’Ue ha infatti imposto come nuovo vincolo di adesione la normalizzazione delle relazioni bilaterali fra i paesi balcanici in conflitto, requisito ripreso anche dalla risoluzione 64/298 delle Nazioni unite e che Serbia e Kosovo non sono evidentemente ancora in grado di soddisfare.

Mentre cominciano ad emergere le prime tensioni di natura politica, l’Open Balkan Initiative rischia anche di esporre la regione a un crescendo di attività illecite. La Commissione europea, pur approvando il progetto, ha già fatto notare che la “rotta balcanica” è uno dei principali corridoi della droga e che l’abolizione dei controlli alle frontiere – unita all’elevato livello di corruzione che interessa i Balcani – potrebbe incrementare notevolmente il traffico di sostanze illegali. Per di più, un’area potenzialmente priva di barriere doganali impedirebbe a soggetti terzi di effettuare controlli sulla merce in transito, rendendo di fatto impossibile la verifica del rispetto delle norme internazionali di import ed export. Per ovviare a tale problema, già a luglio Rama, Vučić e Zaev si sono detti disponibili ad elaborare un software con il quale condividere informazioni relative al traffico commerciale, soluzione che tuttavia non sembra commisurata all’entità del problema.

Per il momento l’Open Balkan porta dunque con sé sfide che, se non gestite tempestivamente e nel modo più opportuno, potrebbero trasformarsi in ostacoli e rallentare il percorso dei paesi balcanici verso l’integrazione europea. C’è da dire che Bruxelles, da parte sua, sta faticando nel gestire il processo di allargamento verso est e che l’iniziativa di Albania, Nord Macedonia e Serbia potrebbe essere letta come un segnale di insofferenza rispetto agli scarsi progressi in relazione alle aspettative di allargamento dell’Ue nella regione. L’ex premier macedone Zaev ha più volte fatto presente che «i Balcani occidentali non possono attendere che l’Ue risolva i propri problemi interni per muovere passi in avanti», parole che suonano come un monito nei confronti di quei paesi che ancora oggi ostacolano l’allargamento. È quindi importante che l’Unione adotti una linea condivisa nei confronti dei paesi dei Balcani occidentali e che, al tempo stesso, l’Open Balkan Initiative trovi il modo di bilanciarsi adeguatamente con i programmi europei già esistenti e con le esigenze dei restanti paesi balcanici. A questo lavoreranno, come anticipato da Vučić, i leader dell’iniziativa in occasione dell’Open Balkan Summit che si terrà a Belgrado la prossima primavera.

Carlotta Maiuri